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涉及小金库违纪违法问题探析
来源:中国纪检监察报 | 发布时间:2020-07-15
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  近年来,“小金库”违纪违法案件仍易发多发,“小金库”外表形形色色,内在错综复杂,容易滋生腐败、诱发犯罪。由于“小金库”并不是一个严谨的法律概念,且相关党纪法规几经修改,我们在办理“小金库”相关案件时经常会遇到一些问题和困惑,笔者拟就“小金库”相关问题作初步探讨。

  设立“小金库”行为的认定标准

  资金及资产是否列入符合规定的单位账簿是认定是否属于“小金库”的关键,但在审理实践中,还需结合行为的主客观方面予以综合认定。

  一是必须具有主观故意。设立“小金库”行为应出于主观故意,目的是方便用钱用物,其核心表现是故意使相应资金、财物,规避或者脱离财政、审计、纪委监委等监管监督。由于财务人员业务不精或工作疏忽大意,导致一些资金及资产未列入符合规定的指定单位账簿,或未列入单位账簿中符合规定的指定科目,都不应当认定为设立“小金库”行为。

  二是规避或脱离正常监管。《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》列出了“小金库”的7种主要表现形式,其中之一就是“上下级单位之间相互转移资金设立‘小金库’”。将本单位资金转入下级单位账内核算,虽然下级单位账户也是正规账户,也要接受正常监管,但资金经过这样“倒腾”,监管就弱化了。同样,将本单位行政资金转移到工会或食堂账户内核算,其支出由本单位实际掌握、支配,故意弱化监管的本质没有变,仍应按设立“小金库”处理。总之,在单位所有正规的账簿以外设账,脱离正常监管的,应当认定为设立“小金库”行为。

  三是“小金库”虽有较强隐蔽性,但仍应当在其单位内部有一定人员知晓,在一定范围内公开。具体什么范围,视情况而定,重点把握是否有监管。若某领导将单位收入或套取的资金放入个人账户,除自己之外无人知晓、无人监管,则不应作为设立“小金库”行为来处理,而应考虑涉嫌贪污、职务侵占罪等。

  “小金库”违纪违法行为的条款适用

  一是2003年《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)对设立和使用“小金库”违纪违法行为的定性归结。2009年中央纪委发布的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(以下简称《解释》),针对的是2003年《条例》,该《解释》对设立和使用“小金库”相关违纪违法行为有明确的定性归结:

  (一)设立“小金库”的、使用“小金库”款项新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心等的、用“小金库”款项提高福利补贴标准或者扩大福利补贴范围、滥发奖金实物或者有其他超标准支出行为的,依照2003年《条例》第一百二十六条的规定追究责任,归属为违反财经纪律的行为;

  (二)使用“小金库”款项报销应由个人负担的费用的,依照2003年《条例》第七十二条的规定追究责任;使用“小金库”款项吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者以其他方式挥霍的,依照2003年《条例》第七十八条的规定追究责任,归属为违反廉洁自律规定的行为;

  (三)以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的,对有关责任人员,依照2003年《条例》第八十四条的规定追究责任,归属为私分国有资产行为。

  二是2015年、2018年《条例》对“小金库”违纪违法行为的定性归结。2015年、2018年《条例》严格贯彻“纪法分开”原则,对涉嫌犯罪、一般刑事违法行为及其他违法行为等问题在总则部分用单独一章进行了规制,并设定了纪法衔接条款。在处理“小金库”案件时,应注意区分不同情况,准确适用党纪处分条例:

  (一)私设“小金库”涉嫌构成刑法规定的犯罪行为。如果私设“小金库”已经涉嫌刑法规定的挪用公款罪、贪污罪、私分国有资产罪等犯罪,应当按照2015年、2018年《条例》第二十七条的规定,将有关问题移送司法机关处理,追究法律责任。

  (二)私设“小金库”虽不构成犯罪但须追究党纪责任的行为。如果私设“小金库”,且有刑法规定的挪用公款、贪污、私分国有资产等行为,不构成犯罪但须追究党纪责任的,应当按照2015年、2018年《条例》第二十八条的规定,视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

  (三)私设“小金库”涉嫌违反其他国家法律法规规定的行为。我国相关法律法规就加强经济管理和财务管理,纠正财政违法行为制定了一系列法律法规,如预算法、会计法、《财政违法行为处罚处分条例》等。如果发现有违反上述法律法规设立和使用“小金库”的,应当在2015年《条例》第二十九条或在2018年《条例》第二十八条其他违法行为之中对其进行评价,统一表述为:违反法律法规,设立“小金库”和使用“小金库”款项。

  其他需要注意的问题

  一是注意查清“小金库”资金来源和去向。办理“小金库”违纪违法案件,查清“小金库”资金来源和支出去向是基础。实践中,由于“小金库”资金来源广泛、去向繁杂、账目不完整等特点,办案部门将其作为一般违纪行为查处时,往往不会投入过多精力对“小金库”资金来源、去向及现状进行深入调查。这样可能存在两方面问题:一是认定“小金库”违纪违法行为本身会出现事实不清、证据不足的问题,导致该违纪违法行为难以被认定;二是在资金去向不明的情况下,“小金库”违纪违法行为与可能隐匿其中的贪污、挪用公款等犯罪行为将难以区分,导致放纵犯罪。因此,我们在审理此类案件时,应对“小金库”资金来源和去向提出更高的证据要求。

  二是注意禁止重复评价原则。实践中,行为人违规设立“小金库”之后,一般都会发生使用“小金库”资金违规发放津补贴、公款接待、用公款赠送礼品、礼金等行为。这些行为都属于设立“小金库”之后的资金用途,一般按照择一重处理的原则定性处理,实践中一般倾向突出违反中央八项规定精神问题,“小金库”一般作为情节予以表述。

  (张勇 作者单位:湖北省宜昌市纪委监委)

编辑:罗希特