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诫勉的理解与适用初探
来源:中国纪检监察报 | 发布时间:2019-10-09

  诫勉常见于党内规定,如《中国共产党党内监督条例》第二十一条规定,发现轻微违纪问题的,上级党组织负责人应当对其诫勉谈话。2019年修订的《中国共产党问责条例》(简称《问责条例》),继续将诫勉作为问责方式之一。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》第十九条也对诫勉作出规定。此外,《中华人民共和国监察法》(简称《监察法》)第四十五条规定,“对有职务违法行为但情节较轻的公职人员……进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉”,将诫勉纳入国家法律的范围。在深化纪检监察体制改革的背景下,能否准确适用诫勉,关系到执纪执法的精准性和有效性。特别是诫勉适用的条件、影响后果以及影响期如何合并处理等问题,都亟须厘清。本文对诫勉的历史发展予以简要梳理,并对上述问题进行分析,以期为准确适用诫勉措施提供借鉴。

  “诫勉”的历史发展

  从现有公开资料来看,诫勉起源于地方上对干部教育管理的一种改革性尝试,以应对一般教育手段效果有限、但又不适用纪律处分的情况,体现抓早抓小、让干部受监督的理念,使“软性说教”变为“刚性诫勉”。如在上世纪90年代,湖北黄冈、山东青岛等地就实行了诫勉制度,以对事业心不强、工作不负责任、不执行民主集中制原则、工作不力导致无法完成任务等情况作出处置。后来江苏无锡原北塘区、四川宜宾等地也出台了类似的诫勉规定,取得了一定的效果。但在这一过程中,也存在着诫勉的适用条件不清晰、适用范围庞杂、影响后果不一等情况。直到1998年5月,中央组织部印发《党政领导干部考核工作暂行规定》,明确“领导干部在考核中被评定为基本称职的,考核机关应对其提出诫勉”,诫勉上升为中央党内法规的内容。2003年实施的《中国共产党党内监督条例(试行)》(简称《党内监督条例(试行)》),扩大了诫勉措施的适用范围,使诫勉适用于“领导干部在政治思想、履行职责、工作作风、道德品质、廉政勤政等方面的苗头性问题”,而且成为2005年中央纪委、中央组织部制定的《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》(简称《暂行办法》)以及2015年中央组织部《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》(简称《实施细则》)这两个规范的制定依据之一。从某种程度上说,《党内监督条例(试行)》是诫勉制度发展的“分水岭”,其后诫勉越发成为管党治党的有力措施。然而,2016年修订《党内监督条例(试行)》时,将“苗头性、倾向性问题”改为适用“提醒谈话”,而将诫勉适用于“轻微违纪问题”,这一适用条件的变化为后续《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(简称《监督执纪工作规则》)《问责条例》《中国共产党纪律处分条例》(简称《纪律处分条例》)等党内法规所采纳,甚至为《监察法》所吸收,将诫勉适用于情节较轻的职务违法行为。

  除中央法规对诫勉予以规定外,大量的地方规范性文件也对诫勉制度的发展产生了影响,但是各地规范在规定和适用上并不统一,甚至出现针对企业(经营者)的诫勉、“诫勉式约谈”等泛化的现象,在一定程度上制约了诫勉的有效实施,也对诫勉的规范化提出了迫切要求。

  诫勉的适用条件及其影响后果

  明确诫勉的适用条件和影响后果是保障诫勉正确适用的前提。根据诫勉制度的历史沿革来看,在《监察法》实施的总体背景下,笔者认为,诫勉应适用于“轻微违纪、违法”的情况,即诫勉适用于已经构成违纪、违法,但情节较轻的情形,不能适用于不构成违纪、违法的行为。这里情节较轻的违纪、违法行为主要是两类情形:一类是行为构成违纪、违法,但问题轻微不需要追究纪律责任的;另一类是行为构成违纪、违法,但因存在《纪律处分条例》等规定的免予党纪政务处分的情形,而根据个案情况给予诫勉处理。需要特别指出的是,《监督执纪工作规则》第十五条规定,“发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题,应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话……”这样规定并不意味着诫勉谈话适用于“苗头性、倾向性问题”,而是根据问题的性质具体选择适用某个措施,比如属于苗头性、倾向性问题的,适用提醒谈话;属于轻微违纪问题的,适用约谈提醒、批评教育或者诫勉谈话等措施,否则不仅与该规则第三十条的规定相矛盾,也与《监察法》的有关规定相冲突。

  在国家监察体制改革实现党内监督与国家监察全覆盖的基础上,诫勉适用的对象扩大为党员和行使公权力的公职人员。然而,无论是《暂行办法》还是《实施细则》,都仅仅针对领导干部,不符合现实发展需要。此外,诫勉制度从其创设之初,就希望其既有“刚性”的一面又区别于处分。因此,被诫勉的对象,应在职务晋升、工资奖金待遇等方面产生一定影响。从这个意义上说,《实施细则》第十九条规定“受到诫勉的领导干部,取消当年年度考核、本任期考核评优和评选各类先进的资格,六个月内不得提拔或者重用”有其正当和合理的一面。将来制定有关诫勉的专门规定时,建议根据新形势对诫勉的影响后果予以明确和细化。

  考虑到诫勉措施适用的严肃性,任何偏离党内监督和国家监察情形下适用诫勉措施的行为都应当受到限制,确保诫勉这一制度不被泛化和滥用。

  诫勉适用中的相关问题辨析

  一是诫勉和通报批评孰轻孰重的问题。主要是指两种措施的严厉程度和适用顺序,这方面党内规定不完全一致。在党章没有规定的前提下,就党内条例而言,2015年《中国共产党地方委员会工作条例》、2017年《中国共产党工作机关条例(试行)》以及2019年《中国共产党党组工作条例》等党内法规将诫勉规定在前,通报批评规定在后。然而,2019年《党政领导干部考核工作条例》以及新修订的《问责条例》均将通报批评放在前、诫勉放在后。在目前党内规定和法律中,与诫勉存在一定的影响后果相比,通报批评的影响后果并未明确规定,从这个意义上说,将诫勉认定为严于通报批评的措施具有一定合理性。

  二是诫勉是否为组织处理的问题。有观点认为,诫勉是一种组织处理,至少是广义上的组织处理。但在党内规定中,组织调整或者组织处理有其特定含义。根据新修订《问责条例》第八条第二款第(三)项,“组织调整或者组织处理……不适宜担任现职的,应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施。”明显有别于该款第(二)项的诫勉这一问责方式。此外,2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》(简称《选拔任用条例》),将第二十四条不得列为考察对象的情形之一由“受到组织处理或者党纪政纪处分影响使用的”,修改为“受到诫勉、组织处理或者党纪政务处分等影响期未满或者期满影响使用的”,同样使诫勉区别于组织处理。因此,将诫勉区别于组织处理似乎更为妥当。

  三是诫勉影响期如何合并处理的问题。尽管实践中对诫勉是否有影响期还有一定的争议,但是《选拔任用条例》并未排除诫勉措施具有影响期的可能性。如果承认诫勉措施具有影响期,那么在诫勉影响期内又实施了应当受到诫勉的行为时,如何处理?行为人同时犯有应当给予党纪政务处分和诫勉的行为时,又该如何处理?目前,针对多个违纪、违法行为的处分问题,《纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》采取的处理方式并不相同,同时《纪律处分条例》对党纪处分影响期内又受到党纪处分如何计算影响期并未作出明确规定。在参照《纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》的处理原则,并充分考虑诫勉的非处分性质的情况下,对于前一个问题,似乎可以将新的诫勉影响期与原诫勉尚未经过的影响期合并计算;而对于后一个问题,既然《行政机关公务员处分条例》对于不同种类的处分行为,采取了重处分吸收轻处分的原则,那么对于同时犯有应当给予党纪政务处分和诫勉的行为,同样采取吸收原则,执行党纪政务处分似乎并不违反这一原则,只是在定性量纪时予以明确说明,以区别于单一行为处理结果的情况。当然,如果在制定政务处分法和有关诫勉的规定时,将上述相关情况予以明确规定,将有助于适用上的准确和统一。(董开星 作者单位:上海市纪委监委)

编辑:罗希特